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甘南藏族自治州生产经营单位 安全生产主体责任规定起草说明

发布时间: 2019-03-01 15:59 作者:网站管理员 点击:

一、制定《规定》的必要性

(一)制定本《规定》是贯彻落实国家和省安全生产重大决策部署的需要。生产经营单位是保障安全生产的责任主体,是预防和减少生产安全事故的基础和关键。2016年12月9日,中共中央 国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》,指出安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、生产经营单位主体责任落实不力等问题依然突出,明确要求强化和严格落实生产经营单位安全生产主体责任,做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”,并明确要求加快制定修订安全生产法配套法规。2014年修订的《安全生产法》从18个方面对进一步强化和落实生产经营单位安全生产主体责任进行了规定。2016年5月21日省十二届人大常委会第二十四次会议修订通过的《甘肃省安全生产条例》对生产经营单位的部分通用职责和煤矿、非煤矿矿山、危险化学品单位、城市地下经营单位特别职责进行了规定。2017年9月18日省政府第164次常务会议审议通过的《甘肃省生产经营单位安全生产主体责任规定》按照全省的工业生产布局和安全生产形势需要,对生产经营单位的安全生产主体责任进行了规定。2017年12月15日州委州政府印发的《甘南州关于推进安全生产领域改革发展工作的实施方案》明确提出“制定《甘南州生产经营单位安全生产主体责任规定》, 以自治州人民政府令的形式颁布,进一步明确企业对本单位安全生产和职业健康工作应负的全面责任, 督促其严格履行安全生产法定责任。”的要求。因此,为了贯彻落实国家和省州人民政府的决策部署,全面系统地规范和梳理生产经营单位安全生产主体责任的相关内容,结合我州安全生产实际,州政府出台本《规定》十分必要。

(二)制定本《规定》是进一步增强安全防范治理能力,切实预防和减少生产安全事故,提升我州安全生产水平,保障人民群众生命财产安全的需要。多年来,我州安全生产形势持续向好,生产安全事故、特别是重特大事故发生率不断降低。2017年全州共发生各类生产安全事故29起,死亡39人,受伤30人,直接经济损失152.01万元。生产安全事故总量、死亡人数、受伤人数“三下降”,有效地保护了人民群众的生命财产安全,促进了经济社会持续稳定向好发展。但是,由于我州正处于由农牧村为主向新型城镇化跨越式快速发展时期,非煤矿山开采、金属冶炼、交通运输、水力发电、旅游、清洁能源使用普及等行业及交通建设、水利建设、水电建设、市政建设、旅游景点建设、生态文明村建设都在加速发展,而一些生产经营单位片面追求眼前效益,主体责任落实不到位,安全生产制度薄弱,安全生产管理不力,安全生产投入不足,以致各类事故隐患和安全风险交织叠加,生产安全事故时有发生,安全生产形势依然十分严峻。纵观近年来我州发生的生产安全事故,究其根源,还是生产经营单位安全生产主体责任落实不到位。《规定》的出台,将进一步明确生产经营单位的安全生产主体责任,对于增强生产经营单位的安全生产意识,落实安全生产的各项措施,切实预防和减少生产安全事故,具有重要的意义。

(三)制定本《规定》是强化生产经营单位自我管理,提高安全生产风险防控能力,保障健康持续发展的需要。安全生产是系统工程,我国涉及安全生产的法律法规达数百部,涉及生产经营单位的安全规定多而散,为帮助生产经营单位厘清安全生产主体责任,强化其自我管理能力。《规定》将结合我州实际以清单形式明示生产经营单位的安全生产管理义务,重点解决生产经营单位安全生产主体责任是什么、怎么做的问题,为生产经营单位全面落实本单位的安全生产主体责任提供重要的政策法律依据和完整的行为规范,有利于监管部门督促生产经营单位强化安全生产管理,增强生产经营单位生产安全风险防控能力,保障健康持续发展。

二、制定《规定》的过程

州安监局党组于2018年5月21日印发了包括拟定《甘南州生产经营单位安全生产主体责任规定》在内的《2018年度甘南州安监局推进安全生产领域改革工作任务分解表》,明确了责任人和拟定时间期限;5月22日向州法制办上报了《甘南州生产经营单位安全生产主体责任规定》立法计划项目建议;6月26日,州政府办公室印发了《甘南州人民政府2018年立法计划,其中第二项内容为《甘南州生产经营单位安全生产主体责任规定》。

《规定》拟定人员在广泛听取全州各县市安监部门、州安委会有关成员单位、重点矿山企业建议的基础上,查阅大量资料,认真分析总结历年来我州生产经营单位在落实安全生产主体责任方面取得的经验和存在的问题,同时,有选择性的借鉴发达地区市州成功的经验和举措,于2018年7月16日形成了《规定》初稿;7月17日,州安监局政策法规与发证科对《规定》进行了法制审查,形成了《规定》(征求意见稿)。

7月17日州安监局上报州安委办对《规定》(征求意见稿)向各县市安委会、州安委会各成员单位、生产经营单位广泛征求意见。共发出征求意见稿40份,收到反馈函件32份,其中,29份反馈函无修改意见,3份反馈函提出了4条具体建议,采纳情况如下:

合作市安委会提出:1.第五条中民用爆炸物品生产经营要取得安全生产许可证,依据欠缺。

2.在第二十七条中应明确应急物资,确保应急预案及时启动。

上述两个意见均没有采纳,原因是:第五条的法律法规依据是《安全生产许可证条例》第二条、《甘肃省安全生产条例》第十条等法规规定,不存在依据欠缺的问题;《规定》(征求意见稿)第二十七条主要是对生产安全事故应急救援预案的制定责任进行了规定,不存在与应急物资相关的需求。

甘南州政府法制办提出:1.《规定》中第二条第二项:建议将其修改为“法律、法规、规章已有规定的,依照其规定执行”;

2.《规定》中第十六条:安全生产责任保险合同为固定格式,有无必在增加合同中的具体服务项目,建议删除第十六条第二项中内容。

上述两个意见中,第一个意见进行了采纳;关于第二个意见,没有采纳,原因是:安全生产责任保险制度是2014年新修订《安全生产法》作出规定后才开始实施的一项制度,如何落实这个制度,目前全国各地作法多种多样,我州在实施过程中生产经营单位和相关保险机构普遍将安全生产责任保险和意外伤害保险混同起来,保险机构没有严格履行协助投保企业预防事故职责,所以,将保险机构的安全生产协助职责制度化很有必要。

三、《规定》的主要内容

《规定》不分章节,共33条,坚持“不重复”原则,在安全生产法、甘肃省安全生产条例、甘肃省生产经营单位安全生产主体责任规定既有规定的基础上,对生产经营单位主体责任进行了补充和细化。其中:

(一)第一至第五条主要对制定《规定》的依据、适用范围、重要概念、核心责任、依法生产经营等进行了规定:

 在法律法规层面,安全生产与职业卫生属于两个独立的法律法规体系,在省政府133号令即《甘肃省生产经营单位安全生产主体责任规定》中将安全生产与职业卫生混在了一起,出现了规章名称与内容不想对应的情况,也给生产经营单位建立安全生产和职业病防治责任体系、制度体系带来了很多不便,直接导致我州好多企业制度体系得不到应有的健全和完善,因此,本规定结合《国务院机构改革方案》中关于“组建国家卫生健康委员会。将国家卫生和计划生育委员会……国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合,组建国家卫生健康委员会,作为国务院组成部门。”的规定,对职业卫生方面的工作未做规定。(第一条)

根据国务院493号令实施过程中普遍存在的“部门职能模糊”的“误会”,本规定参照《安全生产法》的格式,做出了“有关法律、法规和规章对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全等另有规定的,适用其规定。”(第二条),规定总体内容也严格按照本条规定草拟。

(二)第六至第十一条从设立安委会、高危行业生产经营单位设立安全专职机构、非高危行业生产经营单位设立安全专职机构、安全机构设立程序和人员任免、安全机构及安全管理人员权力和待遇、技术管理机构六个方面规定了生产经营单位设立安全生产组织机构的保障责任:

为了使安全生产委员会真正发挥作用,参照《安全生产法》第二十条之规定,特别提出安委会主任由具有对生产经营活动最大决策权的负责人担任,避免出现安委会“名存实亡”的情况。(第六条)

目前在已发布的安全生产法律法规和规章中,对生产经营单位设置安全生产管理机构和配备安全生产管理人员均做出了规定,但没有对生产经营单位所属下级单位、车间、工段在这方面提出具体要求,直接导致安全管理人员远远不能满足监管需要,因此,本规定特别做出了规定。(第七条)

根据多年来安全生产监管工作的经验,生产经营单位对安全生产工作的重视程度很不平衡,特别是中小型企业、民营企业将安全生产管理机构看作是“为了应对政策的要求”而设立的“闲机构”,安全管理人员的配置仅讲求数量而不求质量。因此,本条做出了“支持安全生产管理机构和安全生产管理人员履行管理职责,保障其工作条件。”的规定,同时为了激励人员积极履行职责,对安监人员的待遇做出了相应的规定。(第十条)

(三)第十二至第十四条从全员安全生产职责、主要负责人职责、安全管理机构和安全管理人员职责三个方面对生产经营单位制定安全生产责任制度和管理制度保障责任做出了规定。

(四)第十五条、第十六条分别从安全生产费用提取和安全生产责任保险两个方面对生产经营单位安全生产投入保障责任进行了规定:

在多年来安全生产监督管理工作实践中发现,有相当一部分生产经营单位(主要是中小型企业)对于安全生产专项经费的提取、使用、账务科目设置等不仅清楚,导致安全生产投入很难保障,因此,本规定做出了“生产经营单位应当按照国家和省州有关规定提取、使用安全生产费用,制定年度安全生产资金使用计划和财务预算,建立专门的安全生产资金使用台账”的规定,并细化了12项具体费用支出项目。(第十五条)

2014年《安全生产法》修订之后,我国推行安全生产责任保险制度,主要作用是帮助生产经营单位进行事故预防、风险控制和辅助管理,一旦发生生产安全事故,由第三方赔付、应急救援等。目前,全州各级负有安全生产监管职责的部门和生产经营单位对安全生产责任保险的性质和作用不仅清楚,很多人认为“责任保险是工伤保险的重复”,因此,本规定对生产经营单位落实安全生产责任保险的作用做出了具体规定。(第十六条)

(五)第十七至第十九条规定了生产经营单位安全生产培训教育保障责任。

(六)第二十条至第二十六条分别从安全设施“三同时”制度、风险辩识评估与分级管控、隐患排查治理、隐患排查治理台账、危险作业管理、工艺设备更新、承包、发包安全管理六个方面对生产经营单位安全管理保障责任进行了规定:

安全设施“三同时”制度的落实是抓好安全生产源头管理的关键环节,也是生产经营单位努力实现本质安全的最重要手段,如果该项主体责任落实不扎实、不全面,将给生产经营单位带来的生产安全事故隐患是无法整改消除或需要花费巨资才能消除的,因此,本规定从项目的报批、建设、验收等方面明确了生产经营单位应当履行的法定安全设施“三同时”职责。(第二十条)

实施有效的风险辩识评估与分级管控,可实现对事故的预防和生产作业的全过程控制。生产经营单位通过风险辨识和分析,确定风险等级,按照风险不同级别、所需管控资源、管控能力、管控措施复杂及难易程度等因素,确定不同管控层级。对风险实施分级管控可以更有效率地分配资源,集中资源治理较高风险,降低安全生产隐患。因此本规定提出“生产经营单位要建立健全安全风险控制体系和风险排查、辨识、监控机制,实现风险的动态管理,定期进行安全生产风险排查,对排查出的风险点按照危险性确定风险等级,并采取相应的风险管控措施,对风险点进行公告警示。”(二十一条)

(七)第二十七条、第二十八条对生产经营单位应急救援保障责任进行了规定。

(八)第二十九条规定了生产经营单位生产安全事故上报责任。

(九)第三十条、第三十一条规定了生产经营单位生产安全事故应急抢险和吸取教训、整改隐患责任:

有些生产经营单位发生事故后,惶恐失措,往往失去了宝贵的应急救援“黄金时段”,因此,本规定作出了“发生生产安全事故的生产经营单位,应当立即启动应急预案,在保障救援人员安全的情况下采取有效措施组织抢救,防止事故扩大或引发次生事故,减少人员伤亡和财产损失”的规定。(第三十条)

一些生产经营单位对于已经发生的事故,没有充分给予应有的重视,找出各种客观理由,强调推托是意外事件。对发生的事故,只是简单地对作业人员、相关管理人员采取罚款、辞退等处理措施,不按照“四不放过”的原则(即:事故原因没有查清不放过、事故责任者没有严肃处理不放过、广大职工没有受到教育不放过、事故防范措施没有落实不放过),深刻分析管理方面存在的问题,认真汲取事故教训。由此,造成一些生产经营单位类似事故重复发生。针对这一问题,要求生产经营单位要针对本单位发生的作业人员轻伤、重伤、死亡等各类安全生产事故,要全面查找问题,深刻分析原因;针对存在的管理问题和设备、环境缺陷及人员不安全行为,应该制定整改措施,完善管理机制,切实强化安全管理,消除滋生事故的土壤。(第三十一条)

(十)第三十二条对违反本《规定》的法律责任进行了明确;

(十一)第三十三条规定了《规定》的实施时间。

以上说明及草案(送审稿),请予以审议。


领导班子

局长:阮民湘    副局长:张民俊

主任:张平    副主任:

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